“九州”是什么？为何没成为中国古代行政区？

中国历史上有些概念，沿用的时间很长，可实际上并没有成为现实，比如很有名的“九州”。现在一般的说法，特别是根据儒家的经典，“九州”就是大禹治水完成以后，把天下划分为九个州，便于统治管理。但根据现有的史料以及考古的发现来分析，大禹及其时代还没有办法被证实。即使的确存在，那时的统治者也不可能直接统治、管理那么大的地方。所以这只是个概念，反映了一种理念。

西汉十三州刺史部。图源/网络

而且这个概念、理念也要到战国后期才逐步形成，是当时一些学者看到了天下要逐步统一的趋势，“先天下之忧而忧”，为未来的统一政权做出的规划，画出的蓝图。不过，这张蓝图从来没有实施过。无论是西汉时设置“十三州刺史部”，还是东汉时实行州牧制，从来没有将天下划分为九个州。

但这个概念一直被沿用，比如陆游诗中的“但悲不见九州同”，这个“九州”就代表天下、全国，就是中国。一直到现在，我们往往还用“九州”象征全国。所以，历史上有些概念其实始终停留在思想阶段、精神层面，或者人们逐渐把这种思想当作一个现实概念，同样有它的现实意义和积极作用。

这些概念是怎么产生的呢？当然多数是先有现实存在的，但也有一些完全是学者们按照逻辑推理或想象思辨产生的，同样可以解决实际问题，在历史上或者科学方面发挥作用。

比如，《史记》记载了齐国的学者邹衍，他生活在孟子以后，他认为：“儒者所谓中国者，于天下乃八十一分居其一分耳。中国名曰赤县神州。赤县神州内自有九州，禹之序九州是也，不得为州数。中国外如赤县神州者九，乃所谓九州也，于是有裨海环之，人民禽兽莫能相通者，如一区中者，乃为一州。如此者九，乃有大瀛海环其外，天地之际焉。”意思是说，儒家所谓的“中国”实际上只有天下的八十一分之一，中国可以称为“赤县神州”，赤县神州内有九州，那就是大禹划分的“九州”。但是其实这还不是真正的州的数目，因为中国以外，像赤县神州这样的单位，还有九个，周围都由海洋包围着，相互之间的人与禽兽都无法来往，这才是九州。而这样的州还有九个，周围由无边的大洋包围着，这才是天地的边缘。

这个概念真可谓空前绝后的大胆。根据现有的史料，邹衍的足迹大概没有离开过齐国一带，不要说大九州，还有更大的九州，他连“赤县神州”这小九州的各个地方都没有能够完全到达。为什么他会提出这么个宏大的概念来？这纯粹是一种想象和推理。

但是我们今天看看地球的现实，邹衍的想象推理倒是比较符合事实的。地球上面的每一个洲，周围都是由海洋包围着。我们现在讲的七大洲或五大洲中“洲”的概念，实际上就是由海洋包围着的大陆。“九州”这个概念的提出并不是邹衍实地考察的结果，而是出于他的想象，凭他的推理，但这个概念无疑比其他那些只从实际考察所获得的知识，或者只描述自己到过的地方，有更加积极的意义。

其实西方的地理学家也是如此。最早有人设想，地球应该是圆形的或者球形的，也不是建立在实地考察基础上的。在大航海出现以前，没有任何人能够真正了解世界，了解地球表层。不要说地球上那些偏远地方，就是自己所在的大洲的各个地方也极少有人都到过、都了解。他们是怎么确立一个大的地理概念的呢？其实都是出于想象和推理。我们注意到，中国古代存在的各种思想，在春秋战国这个时候已经开始出现，有的甚至发展到了比较高的水平，原因就在于这是一个思想自由的时代，或者说是统治者还来不及、还不可能干预到思想与学术的时代，一些天才的人物可以凭借自己丰富的想象力、严密的逻辑推理，有非常重大的发现。

一个很有名的例子，就是我们到今天都引为自豪的，我们的国家领导人在国际场合经常拿它举例的——庄子所说的“一尺之棰，日取其半，万世不竭”。两千多年前没有什么科学实验的手段，更没有今天可以观察微观世界的电子显微镜、纳米技术、加速器等，这些都没有，庄子为什么敢说一尺长的一个木棒，你每天取它一半，万世不竭，永远取不完呢？他凭什么把物质可以无限分割这样一个基本的原理，用这十二个字就说明了呢？

其实这就是自由思想的结果。他说这话并不是建立在实证基础上的，并不需要通过什么科学实验，而完全是严密的推理。你说一天取它一半，那么会剩下二分之一；再取它一半，那么会剩下二分之一的二分之一；如果你说到了哪一天没有了，那么请问这另外一半到哪里去了呢？所以应该是万世不竭。

又比如当初有学者还辩了一个命题，就是“白马非马”。明明是诡辩，却成了一个有学术意义的形式逻辑命题。

公孙龙强调“白马”是由两个概念构成的，一个是马，一个是白，缺一不可。如果只有马，可以与黄、黑组合，成了黄马、黑马。白也不一定跟马连在一起，可以连其他。但在“白马”这个概念中，“白”和“马”缺一不可，否则就既不是白，也不是马，所以就“非马”。这样的辩论显然没有任何实际意义，但在当时可以自由进行，并且会被记载、流传，成为一个学派，根本原因就是在学术思想不受干预的情况下，那些人的聪明才智，特别是其中的一些天才人物，其才能可以得到充分的运用和发挥。

并不是当时的统治者已经有了鼓励学术自由、思想自由的自觉性，或者当时已经形成了什么好的制度。这不能不归功于一个重要因素——人才的自由流动。春秋战国期间，一方面，原有的制度、秩序从分崩离析到荡然无存，有一技之长、敢于追求自身发展的人有了自由身。另一方面，面对激烈残酷的兼并，统治者如果想保全自己，或者想进一步实现称霸扩张的愿望，就必须有一批杰出人才，不能仅仅依靠本国，而要大力从外国招引。对人才来说，就有了选择和流动的自由，本国不行就去外国，在这一国得不到重用就去另一国。

善于吸收各类人才、各类杰出移民，这个政权就有可能迅速发展、扩张、巩固。春秋战国期间留下了不少统治者为招揽人才不惜代价的佳话。比较起来，吸引人才最多、最有效的还是秦国。

战国时期（公元前260年）各国分布状况。图源/网络

为秦国做出重大贡献，使它国力迅速强大，推行变法改革，执行重要使命的，几乎都是外来移民。由余来自西戎，百里奚来自宛 （今河南南阳市） ，蹇叔来自宋国，丕豹和公孙支来自晋国，商鞅是卫国人，张仪是魏国人，甘茂是下蔡 （今安徽凤台县） 人，穰侯魏冉是楚国人，范雎是魏国人，蔡泽是燕国人，吕不韦是卫国濮阳 （今河南濮阳西南） 人，李斯是楚国上蔡 （今河南上蔡县西南） 人，蒙恬的祖父蒙骜是齐国人，赵高是赵国人。这些人迁入秦国以前，有的是奴隶，有的是罪犯，有的是商人，有的死里逃生，有的怀才不遇，没有一个人在本地本国已经受到重视或居于高位，是秦国给了他们成才或发挥的机会。

但是秦国的国君也不是始终都重视吸收移民的，一方面是现实的紧迫需要，另一方面也需要君主做出正确的决断。秦国的宗室大臣曾向秦始皇提出：从其他诸侯国来投奔秦国的人，大多是为他们的主子服务的，建议全部驱逐出境。秦始皇听从后，公布了一道“逐客令”，要将已经得到任用的外来移民统统赶走。已经担任客卿的李斯也属驱逐对象。

李斯上书秦始皇，留下一篇有名的《谏逐客书》。李斯列举历史事实：当初要不是接纳招揽那些“客” （移民） ，秦国哪有今天的强盛？各地的出产和宝物你都要用，各国的音乐和舞蹈你都要享用，而对外来的人才却不分青红皂白一概驱逐，这不是制服诸侯统一天下的战术。将这些人驱逐出境，正好让他们资助了你的敌国，又给秦国结了那么多怨，树了那么多敌。

这使秦始皇改变主意，撤销了这项驱逐令，“客”都留下来了，包括李斯在内。

但当所有人才都只能为一个国家所有，只能为一位君主效劳时，当他们再也不能自己做出选择时，就不会再有思想和学术的自由了。

古代中央政府如何划分主要行政区？

西汉元鼎六年 （公元前111年） ，汉武帝外出巡视，当他到达左邑县桐乡的时候，听到了南越国被平定的消息，他非常高兴，就把这里的县名改为闻喜，这就是今天山西省闻喜县的来历。当他到汲县的新中乡时，又听到叛乱的头目吕嘉被抓获，就新设了一个县，命名为获嘉县，就是今天河南省的获嘉县。

这两个县到今天已经有二千一百多年的历史了，比它们早的“县”还有。“县”出现在战国末年，秦朝估计已经有几百个县，有人估计甚至可能有上千个县。这些县中间有一部分，两千多年来没有改过名，相当稳定，有的甚至连县的治所也基本上没有改变过。

西汉疆域图。图源/网络

再看县的单位，也是比较稳定的。西汉末年，也就是公元初，全国有一千五百多个县级单位。到了今天，中国也不过二千八百多个县级单位，而今天中国的领土比汉朝的疆域已经扩大了很多，人口是汉朝的二十多倍。

为什么县级单位比较稳定呢？因为它在行政区划形成和发展的过程中，是最稳定的一个因素，它是直接治理基层的，县的大小，也就是县的辖境，必须要与它的功能相适应。而两千多年来它的基本功能没有太多的改变。

在农业社会，在交通条件不发达的情况下，它管理的范围也不能太大，否则就管不了。如果人口增加，赋税征收量增加，行政管理的事务也会相应增加，就需要设置新的县，或者将原来的县拆分。反之，如果人口减少，赋税征收量减少，考虑到行政管理的成本，就会将这样的县合并或者撤销。所以县的数量、县的辖境，也是比较稳定的。而“县”这个政区单位的名称也从来没有变过，仅在特殊地区或少数民族聚居区才采用其他名称。

为什么需要设立县呢？在分封制的情况下，一个国，无论大小，它都是归这个国的国君，也就是各级诸侯直接管理的，下面不用再分行政区划。一般的诸侯，他管的范围也不是很大，因为如果是个大的诸侯，他又会把他管的地方分封给小的诸侯，小的诸侯也会分给他的家臣。下一级对上一级并不承担其他义务，一般就是纳贡。诸侯对国君，以至于对最高的天子，也是只要逐级纳贡。距离比较近的，就贡粮食、其他物资，还有供人力、服劳役、服兵役。所以上一级的诸侯或者国君并不具体管理下一级诸侯以及家臣的具体事务，不存在行政管辖的需求。分封以后，每一级诸侯封国对上一级承担贡献，如果距离比较近的，再承担一定的劳务、兵力就可以了。

到了战国时候，周天子和原来的制度对诸侯已经没有任何约束力了，诸侯之间相互兼并，大的诸侯不断地把小的诸侯灭掉，大国不断地把小国吞并掉。那些被兼并的小国的诸侯的土地成了自己的一部分，不再分封，国君得直接派人去管了。

这些地方一般都是在原来国土的边缘，或者接近边缘，所以被称为“悬”，就是悬在中心区的边缘。据说这就是“县”的来历，有“县者，悬也”的说法。国君要专门派人去管理这些“悬”，这些地方就被称为“县”。县是陆续增加的，当出现不止一个时，就得在“县”这个通用名称前面再加上专名加以区别，就有了甲县、乙县、某县的名称，如汉武帝改名的闻喜县和新设的获嘉县，改的或命名的是前面的专名，“县”这个政区的通名是不改的。县是分封制解体的产物，是一种新产生的行政区划。

县越设越多，都直属国君，国君也管不过来。到了战国后期，像秦国不断大片地夺取别国的土地，甚至把整个国灭了，新增加的县数成十上百，不可能都由国君直接管，所以就出现了管县的上一级机构——郡。到战国后期，基本上形成行政区划制度，基层一级设县，县上面设郡。但各国情况不同，差别很大，有的国内只设了县，还没有郡一级，有的还没有普遍设县。

公元前221年，秦始皇统一六国以后，就把天下分为三十六个郡，通过郡管所属的县。后来不断调整，有些郡原来管的地方太大，有的地方原来还没有设立郡，经过新设和扩大调整，秦朝后期的郡大概有五十个。

我的老师谭其骧教授在1947年考证出秦朝有四十六个郡，但是他认为南方有些地方一个郡的辖境太大，推测可能还有郡没有留下史料。果然2002年在湖南里耶古城出土的秦简中出现了洞庭郡和苍梧郡的名称，证明在这四十六个郡以外，至少还有两个，甚至可能还有更多的郡，所以我们可以推断秦朝末年有五十个左右的郡。

西汉初期，刘邦推出郡县制和分封制并行。图源/网络

到了西汉，特别是经过汉武帝的开疆拓土，疆域扩大，郡的数量也增加了。在辽东、朝鲜设了四个郡，在河西走廊设了四个郡，在今天的越南设了三个郡，还有的原来一个郡管辖的范围太大，被分为两个郡，甚至三个郡，这样就有了一百多个郡级单位。中央政府通过一百多个郡管理一千多个县级单位。朝廷直接管理的范围，西面的敦煌郡已经到了今天甘肃的敦煌，南面的日南郡已经到了今天越南的中部。朝廷直接管理一百余个郡，往往鞭长莫及、顾此失彼。

也是在汉武帝时期，出现了一种督察区。朝廷把除首都周围的直属郡以外的地区分成十三个督察区——刺史部，每个部派一名专人去巡视督察。时间长了，原来主要负责督察巡视的官员就演变成为上一级的地方官。一开始这些刺史没有固定的治所，后来有了；开始他们只有直接向皇帝报告的权力，后来变成下面郡的报告都要通过他们转达；督察区就演变成为郡的上一级的行政区。到了东汉后期，就形成了新的制度，县的上面是郡，郡的上面是州，州的上面才是中央政府，这样一种“州—郡—县”的体制。

唐朝、宋朝都有类似“州”的一级机构，它的功能介于监察和行政之间。唐朝称为“道”，偏重于监察，全国分为十几个道。宋朝称为“路”，偏重于行政，全国分为二十几个路。下面郡一级政区的名称改称“州”了，一部分重要的或有特殊意义的州改称为“府”。县的名称一直没有变过。形成“道、路—州 （郡） 、府—县”这样一种体制。

到了金朝后期，因为国内经常发生一些大的事件，又面临蒙古入侵，朝廷认为只派一位官员去很难解决问题，往往派出一批负责各个方面事务的官员一起去处理，等于就是从中央政府派出一个工作组这种形式。

等到蒙古人南下，在灭金朝的过程中，认识到这个制度适合他们的需要。蒙古的中央机构和后方基地在蒙古高原，而占据的地方越来越大，越来越远，不可能由中央机构中书省直接管理，派一位官员去也管不了，所以就由中书省派出一批人，到地方上设置“行中书省”——中书省的工作组，全面负责一个很大区域的行政管理。比如元朝占领今新疆一带后，就曾在那里设了一个阿力麻里行省。元朝建立后，就在全国设立十余个行省，如河南江北行省、江浙行省、云南行省等，形成“行省—州、府—县”体制。

明朝沿袭了行省制度，只是将名称改为承宣布政使司，但非正式场合和民间还是称为行省。全国除北直隶 （京师） 和南直隶 （南京） 这“两京”以外，划分为十三个布政使司。清朝、民国继续沿用行省制度，清朝统一改称省，连首都北京所在政区也称直隶省。

到了清朝，因为人口增加，赋税征收量大，行政事务多，有些省的管辖范围太大，就一分为二。如江南省 （明朝的南直隶） 分为江苏、安徽，湖广分为湖南、湖北，陕西分为陕西、甘肃，基本形成今天省的格局。在满族的发祥地东北和其他少数民族地区，分别设置将军衙门，相当于省级政区，如东北设了奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区，新疆设了伊犁将军，外蒙古设了乌里雅苏台将军。西藏、青海由朝廷派驻大臣，内蒙古六盟由朝廷理藩院管辖。在全国设省的范围内，基本的行政体系依然是“省—府—县”。

富庶地区的县尽管辖境并不大，但无论是户口、征收赋税的量，还是行政事务都比一般地区的县多得多。明朝已经出现同一城里设立两个县治的建置，清朝进一步将一些发达的县一分为二，江南的大多数县都被拆分为两个县，如常熟县分出昭文县，武进县分出阳湖县，华亭县分出娄县等。

两千多年来行政区划的变化证明，秦朝开创的郡县制适合中央集权制的需要，符合中国的国情，尽管不同朝代对层级、名称有所调整，但没有本质上的变化，沿用至今。

《葛剑雄说国史：不变与万变》作者：葛剑雄 岳麓出版社2021年1月
                  编辑：红研

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